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借鉴义乌模式 稳步推进农村宅基地流转 

2019-04-08 14:36 |省政协办公厅秘书处 |李志荣

(资料图)

随着乡村振兴战略的提出,发展乡村、致富乡村、振兴乡村成为了当下社会各界的热词和各级政府的主要工作。春节期间,在义乌走访的过程中,通过与干部群众交流,结合平时工作情况,笔者感觉到,农村土地制度改革是四梁八柱性质的改革,是实施乡村振兴战略的核心动能,宅基地流转能够有效减少的闲置和浪费,是致富乡村、振兴乡村的重中之重。义乌在宅基地流转方面积累了很多好的经验和工作方法,其改革的成功之处在于让农民能够将闲置的宅基地变成可以直观感受到的财产性收入,对经济发达地区具有典型意义,有助于为全国其他地区宅基流转提供“浙江经验”。

一、义乌改革的基本情况

2014年12月,新一轮农村土地制度改革试点的春潮就已涌动。2015年3月,义乌市被列入全国农村土地制度改革试点地区,承担农村宅基地制度改革任务。在此次改革试点工作中,义乌市围绕党中央国务院部署的“建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度”的中心任务,在调查摸底的基础上结合义乌实际情况,研究制定了包括宅基地使用权流转、农民住房财产权抵押等制度在内的宅基地制度改革体系,并已经选取了38个不同类型的村庄开展实践探索。同年4月,义乌市在报请省委转报国土资源部审批的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中提出了完善“以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准,以多种方式实现户有所居和财产权益”的宅基地分配模式。之后,义乌市出台相关政策,规定城乡新社区集聚建设对象的置换权益可按照依法自愿、平等协商、公平诚信的原则,在政府设立的交易平台上公开交易。

义乌在农村宅基地制度改革实践中,以宅基地流转为基础,探索宅基地有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式,引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。同时,优化了城乡土地资源配置,让城市更像城市、让乡村更像乡村,在促进农村宅基地集约节约使用、保障农民居住权益的基础上丰富农民宅基地用益物权的实现形式、增加农民财产性收入、促进农民向市民转变和城乡一体化发展等方面取得了积极成效。通过基层首创和近三年的改革实践,为国家的顶层制度设计奠定了一定的基础,走出一条乡村振兴的特色之路,撬动了农民沉睡的巨额资产,为农村发展、乡村振兴提供了新动能,也为乡村振兴提供了更多内涵空间。因此,义乌市农村宅基地流转的成功经验将为我国其他地区宅基地流转提供“义乌经验”。 

二、主要经验启示

义乌市承担的农村宅基地制度、土地征收、集体经营性用地入市和农房财产权抵押贷款四项改革试点,设计了宅基地改革“一意见、六办法、九细则”与两个农房抵押贷款制度。总的来看,义乌利用了当地产业发达、宅基地市场价值高的特点,系统性探索了“人、钱、地”挂钩的改革道路,率先实践了宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”。

一是有效开展制度创新。义乌市的农村宅基地制度改革,在三个版本的实施过程中,所推出的宅基地管理制度创新,既保障了农户基本居住权益,又促进了宅基地的集约利用和高效配置。其创新性设置的有偿选位制度和落地权益有偿调剂制度,既可以平衡好宅基地权益分配过程中的不公平和利益失衡,又兼顾了集体土地所有者的收益;其置换权益和货币化安置凭证交易和质押担保制度作为现有法律法规框架下的金融工具创新,既可以缓解政府和农户在安置环节的资金紧张,又活跃了当地金融市场;“集地券”收储制度既是金融创新,也是指标交易制度的创新,进一步优化了指标的土地要素配置功能并活跃了金融市场;农村宅基地历史遗留问题处理则为农村宅基地流转和农民住房财产权抵押顺利实施铺平了道路,更新改造后村庄宅基地使用权有条件上市交易制度则在破解宅基地使用权流转和农民住房财产权抵押试点中抵押物处置的难题方面做出了非常有价值的探索。

二是进行多重制度设计。从1.0到3.0,义乌市能够充分听取农民意见、充分尊重农民意愿、充分调动农村集体经济组织自我管理的积极性,通过各种制度设计,确保置换工作充分符合大多数农户利益,其“置换”行为使农民得到实实在在的好处。例如,义乌市委市政府在改造工作中充分贯彻“强镇富村”和“放水养鱼”的理念,置换过程中产生的所有收益都归村级组织所有,国家不收取税费,也不参与流转收益分成。

三是注重统筹考虑,系统设计。义乌市的改造和置换工作是放在宅基地制度改革的大背景下统筹谋划的,不仅建立了包括“两探索、两完善”在内的一系列的配套制度,而且在土地权益证券化和质押担保方面做出了大胆尝试,在宅基地使用权流转和农房质押担保方面做出了创新性尝试,改革成效是宅基地制度改革、征地制度改革、集体资产股份改革等多项工作一揽子综合作用的结果。

三、几点建议

一是牢固树立“以人民为中心”理念,公平公正推进改革。根据访谈得知,尽管农户由原来脏乱差的农房搬进干净敞亮的楼房,但由于留守农村大部分为老年人群,对宅基地有很强的家庭归属感,居住高层带来的生活不便以及生活方式的改变使得农户对当前状态没有流转前满意。在近郊农村,由于统一安置进高层公寓后,实行统一的规范管理,部分农户房屋出租受限制,再加上外来人口使得周边生活环境变差,使得近郊农户对当前居住环境和状态的满意度较低。人民在改革过程中的获得感对于宅基地的流转可谓是至关重要。因此,在改革的过程中,应该充分尊重农民意愿,主动关心农民,尊重农民的正当利益,密切联系群众,打好坚实的群众基础,把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。在规划建设过程中提高住宅建设品质,完善住宅规划、设计、建设、验收等标准,积极发展节能省地环保型住宅,不断提高住宅科技含量,推动住宅品质迈上新台阶。

二是切实加大宣传力度,赢得人民群众的真心支持。在推进宅基地流转过程中,政府的宣传力度也较为重要,政府重点宣传,则民众能较早较全面的了解宅基地流转的具体信息,反而如果政府不重视宣传工作,则极有可能使得民众对于宅基地流转的了解十分狭隘,严重阻碍宅基地流转的整体推进过程。因此,政府应该大力组织宣传工作,加大宣传力度。在早期应该以网络、电视、发传单,召开宣传大会等途径向公众普及宅基地流转的相关消息。而对于那些消息较为闭塞且不关心时事的人,村委会应再次针对性地召开宣传大会或者派遣工作人员对其上门宣传,使得他们对于宅基地流转有一个较为清晰的认识,将宣传工作做到面向全体、不留死角。

三是完善机制,破解流转难题。首先要完善农村宅基地使用权流转交易服务体系,制定宅基地使用权流转管理办法,搭建交易服务平台,完善不动产登记配套制度。其次,完善村民自治体系,建立与农村改革和乡村振兴相适应的基层治理机制,以村民民主自治解决历史遗留问题和发展决策问题。再有,完善农村宅基地收益分配机制,注重平衡集体、农户和流转受让人三者的利益平衡,研究利益动态调整和收益持续保障机制。最后,完善监督监管机制,充分发挥所有权主体的职能职责,处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益平衡,做好用途监管,防范资本肆意圈地。

四是制定农村宅基地退出与补偿的法律法规。全国人大常委会于2017年12月研究决定延长全国33个试点县(市、区)行政域暂时调整实施有关法律规定的期限,将农村土地制度三项改革(即征收、集体经营性建设用地入市、宅基管理制度改革)试点期限延长1年至2018年底。农村“三块地”改革试点期的延长再次证明了土地制度任重道远,完善立法、构建适应现实需求的法律制度框架将成为延长期内重点任务之一。具体到农村宅基地制度改革,其关键在于将试点区域探索的新经验、做法与国家层面的立法相结合,确保“可复制、推广”的改革成果能落实转化为法律。因此,尽快制定出台一部既要反映农村宅基地管理现实需求又能保障农村宅基地改革顺利推进的法律法规是当前亟待解决的重大问题。

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