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改革一年多 浙江“县乡一体,条抓块统”成效如何?

11月1日,建德市三都镇党员志愿者趁着晴好天气,在寿峰村为缺少劳力的农户翻晒香榧果。拍友 宁文武

“上面千条线,下面一根针”,过去常用来形容基层治理的千头万绪。县乡权责不对等,“条”“块”分割、基层干部负担重等问题,长期以来困扰着基层。

如何将“千条线,拧成一股绳”?2020年10月以来,浙江在衢州全市域,以及杭州市余杭区等14个试点县(市、区),部署开展“县乡一体,条抓块统”改革。省委改革办牵头会同省委组织部、省委政法委、省委编办、省司法厅、省大数据局等统筹推进改革试点,各地坚持党建引领,差异化探索,出台了“一张事项责任清单”“一网智治指挥体系”“基层治理一件事”“一支队伍管执法”“一套县乡干部管理考评机制”“一个‘四治融合’城乡基层治理体系”等“六个一”举措。

一年多来,以县域为单元,以事项为切入口,县级各部门的“条”逐步理顺,乡镇(街道)“块”的统筹能力得到增强,“条”“块”更加协同。在数字化改革的“穿针引线”下基层治理能力得到进一步提升,我省“上下贯通、县乡一体的整体治理格局”正在形成。

理顺“千条线”

探索厘清县乡权责

“县乡一体,条抓块统”改革,扎根于基层,创新于基层。一些基层“想管却管不好,想治却治不了”的难题,通过县级各部门与乡镇(街道)间“条”“块”协作的模式,迎刃而解。

河道非法采砂,威胁水利安全,让衢州衢江沿线的乡镇(街道)倍感压力。该事项涉及水利、公安、林业、自然资源和规划等多个部门,过去乡镇(街道)发现非法采砂制砂后,需要协调各部门处置。“我们有属地责任,但是看得见,管不了’,部门则是‘管得了,看不见’。”衢州市衢江区高家镇相关负责人说,针对非法采砂也搞过联合执法,但部门间职责不清、联而不合,不能形成长效机制。

如何根治病症?衢州以“事项”为切入口,打破条块壁垒,促进县乡协同,推动基层治理“一件事”改革。综合考虑事项责任权重和事件处置流程,衢江区明确非法采砂由水利局为牵头部门治理。乡镇(街道)只需找到水利局,再由其协调有关部门统一处理,行政效率大幅提高。在此机制下,当地实现非法采砂和违规制砂动态清零。

像非法采砂这样跨领域、跨部门、跨层级的基层治理难事还有很多。“县乡一体,条抓块统”,通过“一件事”集成改革,明确由“条”上的部门来牵头抓一件事的落实,减轻“块”上因属地责任带来的压力。

为了理顺各部门“千条线”,各试点地区首先明晰了县乡事项责任边界,做到“一张清单明权责”。各地围绕“属地管理”还编制了事项责任清单,并同步建立配套的准入、调整和评估机制。目前,全省各试点单位划定了67项“属地管理”事项。

在明确责任边界的基础上,全省各地在监管执法、应急管理、纠纷化解、平安建设等重点领域,谋划推出一批重要、高频、急迫、多跨的基层治理“一件事”集成改革项目。据统计,各试点县平均推出13件基层治理“一件事”。这为基层减负的同时,也解决了一些基层治理事项“处置难、办理慢”的问题。

“这体现的是一种‘整体政府’的理念。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说,属地责任不能无限放大,明确县级各部门及乡镇(街道)的职责,是基层减负、基层善治的关键。

拧成“一股绳”

推动各类资源下沉

改革,明确了“条抓”,还要加强“块统”。这样才能让“千条线,拧成一股绳”。

“‘块’能不能统起来,关键在于能否为其赋能、赋权,并提供制度性的保障。”杭州市临平区委改革办相关负责人说,对基层来说,这是一个先做“减法”再做“加法”的过程。

金华市婺城区通过“一支队伍管执法”改革,将执法权下沉到基层。区综合行政执法队集中行使 27 个管理领域 2511 项行政处罚权,并根据需要向乡镇(街道)赋权。市场监管、交通运输、生态环境、卫生健康、消防救援等5支专业执法队,以及15支乡镇综合执法队,做强了基层执法队伍体系。

行政执法力量下沉到乡镇(街道),是一次突破性的改革。浙江大学公共政策研究院副院长蔡宁说,推动执法事项下放,赋予乡镇(街道)更大的权力,提高乡镇(街道)统筹协调能力。这对长期以县域为基层治理中心的行政管理体制是一次突破。

“执法事项和配套力量下沉到乡镇(街道),实现了基层行政执法从‘碎片化’向‘一体化’加快转变。”衢州市委改革办相关负责人说。衢州市在35个中心镇整合8个部门派驻力量,组建乡镇(街道)综合执法队,实现103个乡镇(街道)全覆盖,大大集约了执法资源。

嘉兴则通过大综合行政执法改革,实现了“综合查一次”,将执法对企业、群众的影响程度降到了最低。

改革,还进一步配强乡镇(街道)的人员力量。各试点县(市、区)按照“编随事走、人随编走”,基于政务服务事项和“属地管理”事项责任等清单,推动人员编制资源向乡镇(街道)下沉。人口众多、基层治理事务繁杂的瑞安市,已向乡镇(街道)下沉人员和编制近800名,约占机关人员总数20%。

针对部门下沉干部,各地还优化了考核机制。在衢州,各县(市、区)根据乡镇(街道)干部、部门派驻乡镇(街道)干部所属的“岗位、模块、组团、专班”,开展“四维考评”模式。年底县级部门和乡镇(街道)展开“双向互评”。乡镇(街道)对表现优秀的部门派驻人员实行正向激励,反之则可申请派驻部门召回,这将影响该人员的评先、评优及岗位晋升。

行政执法权下放,部门人员下沉,改革考评机制,调动起了乡镇(街道)干部的积极性,进一步激发了基层治理的活力,提升了乡镇(街道)“统”的能力。

“穿针引线”

数字化改革助力整体智治

眼下,浙江数字化改革正稳步推进,一系列具有全国性影响力的重大应用成果纷纷涌现。

数字化改革穿针引线,让“千条线,拧成一股绳”形成整体智治的格局,提供了更多的可能。

打造“一体化智能化公共数据平台”、建设“五大系统”、构建“制度和理论两大体系”的“152”跑道,如何向县以下延伸,更多惠及基层治理,这是浙江要进一步探索的重大课题。

承接“152”跑道,加快推进基层治理中数字化技术的应用,浙江有基础也有潜力。早在2016年,我省就已经建设了“一个县级矛调中心、基层治理四平台、一个全科网格”的基层治理体系。

做好“152”与“141”的衔接贯通,衢州正在做一系列的探索。

当地把“县级矛调中心”升级为“县级社会治理中心”。为对接“152”,该中心新增了重大应急管理、监管执法协调指挥、基层社会治理业务指导等功能,提升了承接任务时的过滤分拨、分析研判、预测预警能力。

当地还将“基层治理四平台”做了进一步的迭代完善,形成了基层治理“综治工作、监管执法、应急管理、公共服务”4个模块+“党建统领”、“经济生态”2个模块的架构。

新的6大模块基本涵盖了乡镇(街道)的所有业务,全面对上承接“152”中的5大系统。当地乡镇(街道)还围绕迭代后的“基层治理四平台”建强做实综合信息指挥室,指挥室对“基层治理四平台”有指挥权、督导权、考核权。

杭州市临平区依托“基层治理四平台”,构建镇街、村社、网格“防控、执法、共治”三级联动圈,实现 90%以上事件在镇街、村社化解处置。

但平台贯通不是向下“甩锅”,而是要给基层减负。“通过贯通,要逐步解决县乡基层治理中指挥体系不够集成、不够顺畅、不够高效的问题。”省委改革办相关负责人说。

在“141”体系的最末梢,“一个全科网格”的建设中,省委政法委明确“事务进网格要做准入审查”,不能大事小事都往网格里扔。

不久前,杭州市试点上线“社区智治在线·一表通”场景应用,整合辖区网格内“人、房、企、事”数据,率先实现高频报表信息“一键生成、零录入”,数字化改革减轻了基层工作人员“填表格、做台账”的负担。

在数字化改革的牵引下,一个为基层“减负、赋能、提效”的整体智治格局正在加快形成。

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