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解读丨杭州区划调整落地 千年古都呈现新格局 

2021-04-09 13:09 |浙江新闻客户端

浙江新闻客户端 记者 姚颖康 摄

4月9日,杭州市部分行政区划优化调整实施动员大会正式召开了。

根据国务院批复同意,杭州撤销上城区和江干区,设立新的上城区;撤销下城区和拱墅区,设立新的拱墅区;撤销余杭区,设立新的余杭区和临平区;设立钱塘区。

此番调整后,杭州下辖10个区、2个县、代管1个县级市,总建制数与调整前保持不变。

相比之前数次以撤市设区为主要方式的行政区划调整,此次调整殊为不同,不是通过增加市辖区数量、扩大市区面积来实现“增量扩张”,而是通过合并、拆分、功能区改行政区等方式来实现“存量优化”。这种调整对城市原有空间格局、功能布局、资源配置的影响深刻,有利于释放潜在红利。

“十四五”时期,杭州提出要高水平打造“数智杭州·宜居天堂”,加快建设社会主义现代化国际大都市。将此次行政区划优化调整放在这样的目标下加以考量,涵义更显深远。

如果说成为“世界一流的现代化国际大都市”是杭州这座千年古都千万人民的梦想,那么能够支撑起这个梦想的,必然是与“大都市”地位相匹配的城市空间格局。区划调整让杭州朝着这一方向,迈出了扎扎实实的一步。

当一切尘埃落定,如今的杭州,离“大都市”越来越近。

历史钩沉

豁然打开的发展局面

回望历史,杭州人对行政区划调整并不陌生。

东南形胜,三吴都会,钱塘自古繁华。据资料记载,杭州因运河而兴,作为南宋古都、浙江首府,后发展为以西湖为中心,再到以钱塘江为轴跨江发展、拥江发展,其城市版图在历史沿革中不断变化。

从新中国成立到上世纪90年代,杭州市区的行政区划经历了大大小小数十次的变更。然而变更次数虽多,城市基本格局却没有大的变化,市区背靠西湖和群山,面积仅430平方公里,户籍人口130万人,是当时全国市区面积最小的省会城市之一。

“三面云山一面城”在给杭州带来得天独厚山水资源禀赋的同时,也产生了明显弊端——城市发展空间受限,只能在“螺狮壳里做道场”,对人口和产业的综合承载力不足,对周边区域的辐射带动力不强。

因此,破解市区面积狭小的瓶颈,成了彼时杭州发展最迫切的需求。毕竟,没有空间,一切都无从谈起。此后杭州的数轮行政区划调整,第一位的就是要拓展发展空间。

据《杭州市市区行政区划调整史料(1996-2017)》一书记载,自1992年到此次行政区划调整之前的近30年里,杭州进行了五轮行政区划调整:

1996年5月,将余杭市管辖的九堡、下沙2个乡划入江干区,余杭市的三墩镇和萧山市的西兴、长河、浦沿三镇划入西湖区。1996年12月,将江干区望江、南星、紫阳、闸口4个街道和四季青镇的近江、望江、玉皇3个村划入上城区;将拱墅区东新街道、石桥乡划入下城区;将西湖区祥符镇划入拱墅区;设立滨江区,将西兴、长河、浦沿三镇划入滨江区。2001年3月,萧山、余杭撤市设区,杭州市区由6个区增加到8个区,面积由683平方公里大幅增长至3068平方公里;2015年1月,富阳撤市设区;2017年8月,临安撤市设区,至此杭州市区面积扩大到8000平方公里,户籍人口达到787.22万人。

从430到8000,多轮行政区划调整,让杭州跃升为长三角市区陆域面积最大的城市,“脚大鞋小”的问题迎刃而解。

市区面积的倍增,更将杭州的发展局面豁然打开,催生了一场又一场的变革创新风暴。

由三镇合并而成的滨江区,成为了杭州“沿江开发、跨江发展”的桥头堡和前哨站,之后又通过与杭州高新区两块牌子、一套班子的整合运作,营造了高新技术产业、战略性新兴产业、未来产业发展的绝佳土壤,以全市0.5%的土地面积创造了10.4%的生产总值,堪称杭州的“大孵化器”。前不久,滨江区第57家上市企业爱科科技在上海证券交易所敲响铜锣,二十多年前的三个乡镇现在已成为全国上市公司密度最高的城区之一。

萧山、余杭在撤市设区后,成为承接主城区产业溢出、发展先进制造业和数字经济的重要平台,也为杭州在更大范围内科学布局生产要素、基础设施、公共服务提供了全新空间。G20杭州峰会主会场、杭州亚运场馆落子于钱塘江南岸,让萧山在杭州拥江发展和城市国际化中的角色举足轻重。梦想小镇、之江实验室等共同托举的城西科创大走廊,让余杭已然成为引领未来的创新策源地。

富阳、临安先后纳入市区版图,则为杭州破解“东强西弱”痼疾、促进市域一体化发展提供了助力。撤市设区后,两区的教育、卫生、社保等30多项民生政策与主城区全面并轨,主城区优质高中与新城区实现双向定额招生;重大交通基础设施加快建设,地铁16号线和6号线先后开通运营,大大缩短了富阳、临安与主城区的时空距离。杭州城市发展不仅打开了新的发展空间,而且两区群众的获得感明显增强。

可以说,在过去二十多年间,杭州充分享受了行政区划调整带来的多重红利。

现实审视

积蓄已久的内在张力

2019年对于杭州来说是特殊的年份。在这一年,杭州常住人口超千万、GDP超过1.5万亿、人均GDP超过2万美元,特别是杭州正式跻身具有重要影响力的特大城市行列。

然而,伴随人口数量和经济体量急速扩张,内在结构性矛盾逐步显现。

“杭州行政区划‘大的过大、小的过小’的问题十分突出,城区规模结构很不合理。”一位城市规划设计专家直言。

摊开区划调整前的杭州地图,各城区之间悬殊的区域面积一望可知。原上城区仅18平方公里,原下城区仅31平方公里,在全国副省级以上城市的211个城区中分别居210位和202位;而原萧山区、余杭区土地面积分别为1413平方公里和1228平方公里,分别是原上城区的78倍和68倍。两相对照,差距之大令人咋舌。对此,有人形象地比喻:萧山余杭是大象,上城下城是兔子,江干拱墅是只羊。

与面积形成鲜明反差的是,在人口密度上,原上城、下城两区人口密度接近2万人/平方公里,不仅超过上海、深圳,甚至还高于纽约、东京,而原萧山和余杭人口密度分别为0.2万人/平方公里和0.15万人/平方公里,仅为两区的1/10和1/13。

专家认为,在资源要素配置以城区为基本单元的前提下,规模结构的不合理、不均衡,又无可避免地衍生了产业发展、公共服务、城市治理的一系列问题,放大了各种“城市病”。

在原上城、下城等老城区,全市26家省属、市属三甲医院院区一半以上都集中于此,小学、初中名校众多,优质的医疗、教育等公共服务资源过度密集。而外围的原江干、拱墅、萧山、余杭等城区,则备受优质公共服务供给相对不足的困扰。

在杭州市区人口逐步向郊区新城集聚的大趋势下,人口流向与资源配置的错位、脱节愈加凸显。如以未来科技城及周边地区为例,近年来数字经济、创新创业蓬勃发展,科创和产业资源在短时间内密集导入,而城市功能和公共服务完善则相对滞后,存在“产”与“城”发展的“时间差”。由于原有的基础设施标准过低、公共服务短板明显,职住不平衡已成为这个引才高地的“痛点”。据有关机构的大数据测算,每天大概有30万人在城市东西过着“钟摆式”的生活。比如,钱塘区,在此次行政区划优化调整之前,受制于产业功能区的职能和定位,天然具有“重产业、轻城市”的发展偏向,生产、生活、生态三大空间布局不尽合理,产城人融合程度不够高。

同时,有专家指出行政区划带来的有效治理半径问题在疫情防控中也凸显出来。在东西跨度长达63公里、实际管理人口超300万的原余杭区,区内唯一的疾控中心和大部分县级以上综合医院都在城区东面,服务半径严重受限,在去年年初疫情防控时面临严峻挑战。而常住人口66万的钱塘新区,由于不是正式行政区,没有设置单独的公共卫生机构和疾控中心,也给疫情防控带来诸多不便。

事实上,对于这些积蓄已久的矛盾和张力,杭州市委、市政府一直致力于寻求破解之道。

2019年1月,杭州市委十二届六次全会就对杭州产业平台提出了全新整合提升思路:主城区要着力做好“东整、南启、西优、北建、中塑”五篇文章。随着此后大城北、云城、三江汇等区域的陆续开发建设启动,此番决策,在坊间被解读为是杭州在长三角一体化发展及“拥江发展”背景之下,对城市空间发展格局的一次重大谋划。特别是2019年4月,作为“东整”主要举措,大江东产业集聚区和杭州经济技术开发区合并,正式设立钱塘新区,既为设立钱塘区奠定了坚实基础,也开启了全省各地设立省级新区的帷幕。在之后,宁波前湾新区、绍兴滨海新区、湖州南太湖新区、金华金义新区、台州湾新区等纷纷落地。

从中央到地方,宏观政策导向,也为杭州提供了推进调整的有利契机——

2019年8月26日,习近平总书记在中央财经委员会第五次会议指出,北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强,杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头良好,形成推动高质量发展的区域增长极;要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

2020年4月10日,习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出,产业和人口向优势区域集中是客观经济规律,但城市单体规模不能无限扩张。东部等人口密集地区,要优化城市群内部空间结构,合理控制大城市规模,不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展,形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

党的十九届四中、五中全会都明确提出要优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用。去年出炉的浙江省“十四五”规划更是明确,要全面提升中心城市能级,大力培育国家中心城市。

而近年来,北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、厦门等众多大城市也都通过实施内部行政区划的撤并或拆分来实现城市空间的均衡化。

我们注意到,在杭州市委十二届八次全会上,浙江省委常委、杭州市委书记周江勇明确指出:“杭州要持续增强高质量发展的动力,必须统筹空间、规模、产业三大结构,着力提高中心城市综合承载和资源优化配置能力。”

让行政区划优化调整更显势在必行的是,去年春天,习近平总书记在浙江、杭州考察时,要求杭州在智慧城市和宜居城市建设方面为全国创造更多经验。使命在肩,杭州必须抓好落实、当好表率。

“数智杭州·宜居天堂”的美好蓝图,在呼唤一个与特大城市能级相匹配的新型空间格局。

正式落地

充分酝酿反复论证后的决策

区划调整并不是易如拾芥,一蹴而就的。

“从2019年初开始,杭州就围绕区划调整陆续开展了一系列必要性研究、风险评估、专家论证以及省、市、区等各个层面、各界人士的意见征求,仅市、区两个层面就分别召开了44场‘两代表一委员’、老干部代表、民主党派代表等社会各界人士参加的座谈会,广泛邀请了2400多名社会代表参加座谈交流。同时还针对一些可能存在的争议和风险,进行了深入研究和论证。”市规划和自然资源局副局长张勤介绍,通过一系列围绕理顺管理机制、区域统筹发展、加强城市规划、历史文化传承以及区划地名等意见征求和综合研判,认为杭州市部分行政区划优化调整已经具备了良好的思想和工作基础,调整的各项条件也已经成熟。

在此次杭州部分行政区划优化调整动员大会上,我们还了解到,国家、省、市三级机构编制、发改、财政、规划和自然资源、住保房管、建设等相关部门也都对优化调整方案进行了深入的调研审核;省、市还组织省社科院等研究机构和各方面专家进行了充分论证,杭州市政协也开展了专题研究;杭州市本级和下辖的13个区、县(市)党委、人大、政府、政协也均对此次调整都出具了意见表示支持;在这个过程中,还发放了11997份个人调查问卷、1073份团体调查问卷,累计询问、访谈干部群众12000余人次。

正是这历时两年上上下下、广泛细致的调研论证,最终推动了今天杭州部分行政区划优化调整的正式落地。

历史文脉的传承,是此次区划调整中重要的考量因素。

“在行政区划优化调整过程中,必须注重城市历史文脉的传承,挖掘用好历史文化资源,让全市人民都能有文化认同和情感的共鸣。”省政协教科卫体委员会副主任叶鉴铭举例介绍,“钱塘”是文献明确记载的秦代古县,也有专家认为很有可能是更早的楚国的古县,是杭州地域内设立最早的县之一,除王莽新朝改泉亭小段时间外,直至1912年并入杭县,在历史上延续了两千多年,是最珍贵也是最能代表杭州历史文脉的符号之一,设钱塘区将进一步凸显杭州的历史文化名城的底蕴,一定程度上弥补了杭州目前大部分行政区划名称不具有城市名片功能的弱点,更寄予新区开创美好未来的期望。

此外,“上城”是南宋皇城及重要官署所在地,集聚了杭州历史文化名城的精华,历来是政治、经济、文化中心,也是新中国第一个居委会的诞生地,在全国甚至世界都有一定的影响。继续沿用该行政区名,既有利于更好传承历史文脉,也有利于传承和提升中心城区的影响力,同时与原江干区毗邻,历史上地域几经交叠,且文化相同、习俗相近,能够形成广泛的文化认同。“拱墅”之名具有鲜明的杭州特色,分别取自具有深厚历史底蕴的拱宸桥、湖墅,代表了杭州运河文化的历史内涵。“余杭”则多次作为杭州的古县名,公元前222年置余杭县,名称一直沿用至今,有广泛认可度,符合历史沿革。“临平”之名东汉时已见诸多史册,北宋端拱元年(988年)开始建镇,该区域具有丰富的历史文化遗存、深厚的历史文化底蕴。在实际使用中“临平”符合人民群众的一贯认知和使用习惯,已经被广泛接受,且具有较强的连贯性和延续性,有利于传承弘扬这一千年古地名。

未来展望

呼之欲出的新型格局

当行政区划优化调整落地,人们都在期待,那些积蓄已久的内在张力能得到缓解,那些潜藏积压的发展动力能得到释放。

在杭州城市规划设计研究院原总工程师汤海孺看来,进行行政区划优化调整,本质上是通过合并、拆分等方式,改变资源要素流动的边界和条件,来促成它们的顺畅流动和高效配置。“比如,在招商引资中,可能一个区有项目而没土地,另一个区有土地而缺项目,合并之后就可以共享资源、统筹调配,不用再各自‘算小账’,避免无序竞争、恶性竞争。”

就此次区划调整而言,合并之后的新上城区面积122平方公里,新拱墅区面积119平方公里,一举改变了原上城区和原下城区发展空间不足的窘境,而且空间规模和管理幅度相差无几,既有利于保障公平性,又有利于调动积极性。

浙江财经大学教授刘亚玲认为,设立新上城区和新拱墅区的另一层面利好是做强中心城区、优化中央活动区功能。“杭州已进入人口超千万的特大城市序列,但与世界级大都市相比较,还缺少一个像上海内环、巴黎大环城、纽约曼哈顿那样的中心城区。”通过区划调整,杭州可以在更大范围内优化功能布局,集聚金融商贸、总部经济、教育文化等核心功能,打造与现代化国际大都市愿景相匹配的中心城区。

联系到“十四五”规划,杭州提出要打造 “一核九星、双网融合、三江绿楔”的特大城市新型空间格局,“一核”正是城市核心区,“九星”则是9个郊区新城。而且在规划中明确指出,要引导城市核心区过度密集区块人口向郊区新城疏解、城市新流入人口向郊区新城集聚,有效遏制城市单体规模无序蔓延,形成“众星拱月”的组团式发展形态。

一系列线索至此串联成一条清晰的主线,那就是坚持以人为核心的新型城镇化,把“人”作为最重要的尺度。

在“一核九星”的空间结构中,“一核”是引领,“九星”是支撑,功能错位、相辅相成。“一核”要突出CAZ(中央活动区)功能,加快推进城市更新,持续做优做强创新研发、金融服务、高端商务、文化创意等经济形态,不断提高经济密度和公共服务水平,强化外向资源集聚、内向辐射带动效应;“九星”则要按照“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求,坚持以产兴城和依城兴业相结合,加大优质公共服务供给力度,以宜居的生态环境吸引人、强大的产业功能承接人、完善的城市功能留住人,着力打造高质量发展、高品质生活、高水平治理的郊区新城。

做强做优“一核”是此次行政区划优化调整目标之一,而根据生产力布局和资源禀赋特点整合设立新的上城区和拱墅区正是题中之义。新的上城区将努力打造全国重要的高端服务业中心、消费中心、创业创新中心和宋韵文化传承展示中心,更高质量融入拥江发展,努力成为一流国际化现代城区。新的拱墅区将建设成为产业转型升级样板区、城市有机更新样板区、大运河国家文化公园样板区,高质量建成运河沿岸名区。我们完全可以想象,不久的将来,新的上城区、拱墅区将与西湖区一起成为大都市的国际会客厅。

而多中心、郊区化发展是逐步解决中心城区人口和功能过密问题的必由之路。再来看杭州此次行政区划优化调整,事实上也与郊区新城建设的前景高度关联。新设立的余杭区、临平区、钱塘区都承担着郊区新城建设的使命和重任。新的余杭区将打响创新余杭、品质之区、文明圣地的城市品牌;新的临平区有望依托区位优势和产业优势,打造融沪桥头堡、未来智造城、品质新城区;钱塘区将努力成为长三角地区产城融合发展示范区、全省标志性战略性改革开放大平台。

当地企业和居民翘首以盼,行政区划优化调整能成为一个转折点,加快补上基础设施、公共服务、生活配套等短板。

“我们希望能开通更多的公交线路,和在建的两条地铁线连接,方便员工出行。同时能增加廉租房、公租房等保障性住房的供给,改善居住环境,降低员工生活成本,提升他们的幸福感。”在钱塘区工作的长安福特杭州分公司负责人罗志谦说。

“我们公司在未来科技城,主要做软件开发,员工基本都是年轻的程序员。因为周边医疗、教育、娱乐等生活配套设施比较缺乏,他们很多人市中心和城西来回跑,希望能在这方面有所改善,让他们在这里安心创业创新、享受美好生活。”在新的余杭区创业的钱水军表达了自己的期待。

这些民生关切在此次行政区划优化调整中也得到了回应,杭州将坚持问题导向、需求导向、效果导向,把优化公共服务布局作为着力点,切实解决人口密度和公共服务供给不均衡的突出矛盾。特别是围绕新的余杭区、临平区、钱塘区,将优先布局一批教育、医疗、文化等公共基础设施。

无论是优化生产力布局,还是促进公共服务优质均衡供给;无论是做大做强城市核心区,还是建设现代化郊区新城,都不约而同指向了一个核心目标——特大城市新型空间格局。

行政区划优化调整,有望为杭州的现代化建设按下“快进键”。正如浙江省委常委、杭州市委书记周江勇在动员大会上所言:此次部分行政区划优化调整后,杭州城市核心区主体功能更加突出,城区行政区域更加均衡。面向“十四五”及未来一个时期,杭州要结合新一轮国土空间规划编制实施,按照“一核九星、双网融合、三江绿楔”的特大城市新型城市空间格局,持续做强做优城市核心区,高水平打造产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城,推动城市多中心、网络化、组团式、生态型发展,加快建设社会主义现代化国际大都市。

此次行政区划优化调整,在杭州加快构建特大城市新型空间格局的进程中迈出了重要一步。

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