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浙江日报深度关注丨破属地管理之惑 为基层赋能 

2020-11-27 09:16 |浙江新闻客户端 |记者 金春华 丁珊 金燕翔 于山

如果有朋友在乡镇工作,你一定能听到类似的事:发生交通事故,尽管路不归乡镇修、车不归乡镇管,但一旦有伤亡,被问责的首先是乡镇;非法加油问题,四五个部门都有权管,但最后还是让乡镇自己想办法……

这些问题都指向一个源头:属地管理。“上面千条线,下面一根针”,长期以来,基层执行上层的决定和政策,基层属地管理变成责任属地,但有的时候权力和责任不对等。

今年4月,衢州市以及长兴县、柯桥区、衢江区作为省级试点,通过构建“县乡一体、条抓块统”改革,提高基层治理能力。曾经“小小的乡镇”得到赋能,部门与乡镇之间权责更加清晰,乡镇的协调指挥功能得到强化,县乡之间的一体化运作开始启动。

试点半年多来,乡镇权责对等了吗?统筹能力增强了吗?县乡之间的分工是否变得有序,配合是否更加默契?

规范属地管理 部门与乡镇权责清晰
“事多人少,到处救急。部门的事情交给乡镇,乡镇替部门到处跑腿。”衢江区某镇干部至今仍心有戚戚,曾经有一段时间,他和同事们一半以上工作时间是在为部门“打工”,有时本职工作不得不利用晚上或周末的休息时间去完成。

浙江大学公共政策研究院副院长蔡宁告诉记者,属地管理作为行政管理的重要手段,在推动工作落实方面作用很大。但因为缺乏规范,一些地方和部门以属地管理为名,把职责范围内的或棘手的工作交给乡镇,影响了基层治理的效能。他建议要建章立制,把属地管理“管”起来,从源头上、制度上为基层明责减负。

作为省级改革试点的一市三县区重点在属地管理责任清单上做起了文章。

长兴县委编办副主任刘彬说,浙江从2014年推行权力清单制度,到2016年率先实现乡镇(街道)权力清单全覆盖,解决了基层权力清单“有没有”问题。今年以来,当地县委组织部和县委编办推行规范乡镇(街道)属地管理工作,乡镇(街道)属地管理事项责任清单的推出,将解决权力清单“怎么高效落实”问题,使属地管理事项从隐形到现形,从无序到规范,从而比较全面反映现阶段乡镇(街道)实际管理任务和工作状态。

“清单之外的事情,部门条线负责,乡镇不再承担;清单之内的事项,部门条线牵头,乡镇当好配角。”柯桥区委编办副主任李连刚介绍了当地制定清单的原则。

记者仔细查看了柯桥区镇(街道)属地管理事项责任清单,上面共列出了71个事项,涵盖市场监管、生态环境、应急管理、城乡建设、综合执法等基层治理重点领域。每个事项分别列明部门和镇街的责任,以及法律法规及文件依据,还有牵头部门、部门联系人及电话一目了然。

仔细对比清单中各事项的分工表述,不难发现,清单不仅明确了部门与乡镇谁是主角谁是配角,甚至连配角怎么当,也是一清二楚。以这些年多次成为舆论焦点的养犬监管为例,柯桥区综合行政执法局被明确为牵头部门,要承担劝导制止、查处违法行为、开展流浪犬捕捉收容处置等8项责任,而乡镇只承担法律法规宣传、督促各村社落实相关管理、开展日常巡查等5项辅助工作。

最近,长兴县太湖图影旅游度假区开展了一次打击非法捕鱼行动,现场抓获两名非法捕捞者,在当地干部群众中引起不小震动。

以前,打击非法捕鱼这一渔业部门的“分内事”,常被转嫁到乡镇这一“分外人”头上。旅游度假区管委会苦于自己没有执法权,只能靠说服教育、口头劝阻,非法捕捞在当地仍是屡禁不绝。如果打击不力,管委会还会被部门考核扣分。

这次行动“阵仗”则完全不同。管委会只承担排查、走访任务,把掌握到的嫌疑人出行时间及上岸地点信息上报给牵头的县农业农村局。后者负责行动方案制定、人员力量调配、现场抓捕等工作。行动当天,派出所参与现场抓捕,县农业综合执法队根据相关条例进行处罚。

“我们原来打主力,现在打配合。”管委会党工委委员叶先君说,职责变化同时,乡镇的压力大大减轻,戴了数年的“处置不力”的帽子也终于摘掉了。

部门力量下沉 乡镇这匹“小马”壮了
采访中,记者观察到基层已达成一项共识:基层想要减负,得完成先减后加两道题。

减,是减少不必要的负担。属地管理责任清单的推出,“减”正在成为现实。加,是因基层治理面临的问题越来越复杂,基层亟须增强力量。

“乡镇这匹小马壮了,我们成了‘话事人’。”长兴县太湖街道办事处党工委副书记夏向东说这句话时,腰都挺直了。

制定属地管理清单之后,各地加强了整合基层力量的力度,县级部门人员力量、编制资源进一步下沉到一线。太湖街道办事处原有在编人员46人。如今,随着县级部门派驻在乡镇的工作人员划归乡镇管辖,人手一下子增加了一半多。

与人员同时下沉的还有执法权,乡镇正在加强集成,让它们真正落地,发挥效用。

衢江区廿里镇,基层传统执法模式正在悄然改变。

当地乡镇和部门间曾经长期各自为战,社会治理效率低下。群众多年投诉的焦点农贸市场脏乱差问题就是一例。交警只管门口违停,市场监管只查食品安全,综合执法管流动摊贩……看似职责明晰,遇到复杂事件却难以奏效,曾有群众投诉流动摊贩销售的食品不卫生,市场监管与综合执法轮流上门,各管一事,整治效果不好,还容易反弹。

如今,综合执法、市场监管、司法、资规等多部门的派驻人员纳入乡镇的“一支队伍管执法”,统一标识、编队、办公、管理、指挥。相关部门为此下沉执法类事项587项,每名队员都获得了相应的执法权限。

“队员们不会再说我只管这些,其他你找别人,而是说有什么事找我就行。”廿里综合行政执法队巡查组组长邓志明说。10月21日下午4时,就有网格员报送信息,农贸市场门口道路拥挤,影响群众出行。镇综合信息指挥室就指挥新的综合行政执法队前往处理,不到1小时,占道经营、电瓶车违停等问题都得到妥善处置,秩序一下子井然。
直面群众诉求,乡镇在治理中普遍追求宜早不宜迟、宜快不宜慢,这就需要形成一个高度集成、高效协同的治理体系。

“梅泽嘉园小区楼下有一家无证经营的烧烤店,油烟味严重影响了居民生活,建议由市场监管、公安、综合行政执法共同处理。”日前,在柯桥区柯岩街道“基层治理四平台”指挥室,街道人大工委副主任陈国庆现场联合部门进行协调,一天内就把原来至少一周时间处理的事件处理完毕。

缩短的是时间,改变的却是基层的办事逻辑。曾经,当地事无巨细,也不考虑是否有过先例,都得找齐分管领导开会协商。街道的综合指挥效率低下,遇到复杂事件往往久拖不决。

“基层治理要从事到制,发挥制度的力量。”陈国庆介绍,当地摸索实施了一套“坐堂吹哨”的新制度,街道党政班子进行轮班,每天早中晚三个时间段入驻街道综合信息指挥室,综合调度包括派驻机构在内的相关人员力量,协调处置事件。

该制度实施以来,柯岩街道“基层治理四平台”事件处置回复有效率达到100%,当日办结率达到85%,一批悬而未决的事项得到了有效解决,提升了街道联动处置能力。

推平行政界沟 县乡形成治理共同体
人员、资源、权限下沉后,基层仍反映人手不足。不止一位乡镇街道负责人扳着手指对记者说:住建、文化、农业农村、商务、卫健、教育……多个部门在乡镇没有站所,没有人手,他们的职能怎么落地?

在衢江区区乡一体试点工作专班相关负责人看来,基层人手不足问题一大根源,在于县乡之间有断层,“我们要突破县与乡、乡与乡、部门与部门之间那条看不见的界线,让资源流动起来,精准使用。”

眼看着建新房的地已经划出来了,衢江区大洲镇狮子山村村民悬着多年的心终于放下了。

狮子山村有11个自然村,其中多个是禁建村。考虑到农民建房的实际需求,村里打算整合一块地统一规划建房。但由于对政策、对选址等专业知识不掌握,规划一直停在口头上。

今年4月,大洲镇干部在组团联村时了解到了这一情况,马上在一个叫“点兵点将”的区级线上平台联系区资源规划局求助。星期一上报的信息,星期二资源规划局工作人员就带着仪器、设备来测量了。

这一“点兵点将”平台,就是衢江精准帮助乡镇、村社与县级部门牵线搭桥的最新尝试。从为村民聘请一名广场舞老师,到找农业技术专家指导种菜,再到一起复杂矛盾纠纷化解,基层的各项需求,都可以通过该平台发送清单,从而得到县级部门支持。

除了专门搭建县乡对接平台,基层也在不断创新实现县乡高效协同的机制。比如乡镇通过县综合信息指挥平台给县级部门“派活”,这在往年几乎不可能发生的事情,正成为一种常态。

日前,太湖图影旅游度假区一名网格员发现有人在销售非法书籍,立即上报信息。经过度假区、县两级综合信息指挥平台流转,任务被派给了县文化市场综合执法队。不过短短几分钟,执法队就前往事发地处置。

“县乡之间,以前是单向车道,现在成了双向多车道。”长兴县太湖街道社会治理办牵头人朱萍感慨,乡镇作为基层治理的“末梢神经”,以后可以发挥长处,及时发现上报问题,部门第一时间给予处置,县乡协同,治理效能也将大大提升。

与此同时,以往部门给乡镇的单向考核,变为了部门乡镇双向互评、捆绑考核。这一转变,被专家和基层干部视为触及“县乡断层”问题的关键。有了它,部门有没有按照属地管理责任清单做事、工作人员作风怎么样,甚至参加县级以上评优评先,乡镇都有了“话语权”。乡镇配合得好不好,部门也有渠道表达。

从被考核对象变为考核人,柯岩街道党工委副书记祝明华看得很清楚:“这样设置的目的,不是为了让街道与部门相互掣肘,而是能让双方以平等的身份,更好地开展合作。”柯岩街道综合行政执法中队中队长宣国祥也说:“我们对外都说自己是街道的人,很少再强调是执法中队的人。”

在一个治理共同体中,县乡工作职责的界线越来越明晰,县与乡的融合度已越来越高。

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