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加强和规范村(社区)监督体系建设 推动构建基层社会治理新格局 ——以江苏省苏州市构建“一人一委一网”体系和“一单一图一环”机制为例

习近平总书记指出,党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。苏州地处长三角世界级城市群的核心区域,处在改革开放最前沿,是全国社会综合治理工作优秀城市,一直致力于打造基层治理的苏州样本。近年来,苏州市纪委监委认真履行协助职责、监督责任,积极构建以“一人一委一网”和“一单一图一环”为重点的村(社区)监督体系,强化对村(社区)小微权力运行的制约和监督,切实打通全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”,不断提升基层现代化治理水平,切实增强群众的获得感、幸福感、安全感。

一、课题背景

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调,“监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位”。苏州市纪委监委按照“以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”的原则,积极构建村(社区)监督体系,通过配备整合监督力量、完善固化工作流程、梳理明晰监督重点,加强对村(社区)小微权力运行的制约和监督,符合十九届四中全会提出的“中国之治”相关要求,有助于构建基层社会治理新格局。

二、做法成效

村(社区)小微权力行使频率高、受众广,发生在群众身边,直接关系群众切身利益,是群众最关注、最能感受到的权力。缺少有力的监督,权力就可能会被滥用,为此需要行之有效的监督制度、手段和方式,织密村(社区)小微权力监督之网,将权力在阳光下运行,推动基层干部廉洁规范履职。

(一)构建“一人一委一网”体系,着力解决“谁来监督”的问题

有效监督村(社区)小微权力运行,是加强基层党风廉政建设的一项基础性工作。任何一种单一的监督方式都是有限的,必须整合监督力量,前移监督关口,深化基层小微权力监督,以此来提升基层治理能力。

“一人”即配齐村(社区)纪委书记、纪检委员。党章第四十五条第三款规定,“党的基层委员会是设立纪律检查委员会,还是设立纪律检查委员,由它的上一级党组织根据具体情况决定。党的总支部委员会和支部委员会设纪律检查委员。”《中国共产党农村基层组织工作条例》第八条第二款规定,“村党的总支部委员会一般设委员5至7名,其中书记1名、副书记1名、纪检委员1名。村党的委员会一般设委员5至7名,最多不超过9名,其中书记1名、副书记1至2名、纪委书记1名。”配强用好村(社区)纪委书记、纪检委员是全面从严治党向基层延伸的应有之义,是加强村(社区)党内监督的有效举措。苏州市注重压实县级党委主体责任,把村(社区)纪委书记、纪检委员配备和发挥作用情况纳入镇(街道)党建工作年度考核指标体系,建立健全村(社区)纪委书记、纪检委员述职述责、考核评议和激励保障制度,确保纪委书记、纪检委员履行好主责主业。目前,全市村纪委书记、纪检委员配备达99.7%。

“一委”即建强村(居)务监督委员会。村(居)务监督委员会是村(居)民对村(居)务进行民主监督的机构。2017年12月4日,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》。2019年中央1号文件要求,“全面建立健全村务监督委员会”。苏州市自江苏省第十届村民委员会换届选举以来,同步实施村务监督委员会推选工作,有效激发了村民自治活力,强化了基层民主,维护了村民利益。目前,全市村纪委书记、纪检委员兼任村务监督委员主任的比例达84.3%。

“一网”即组建村级廉勤监督网。群众监督是最广泛、最直接、最有效的监督,是党外监督的重要渠道。通过组建村(社区)、村民小组(网格支部、小区)两级廉勤监督网,作为党内监督的有益补充。村级廉勤监督员,以村(居)务监督委员会成员为主;组级廉勤监督员,原则上在熟悉村情民意、公道正派的群众中选聘。廉勤监督网是“喇叭”和“探头”,村、组廉勤监督员在群众中宣传好党的政策和全面从严治党最新要求,当好宣传员;及时掌握社情民意,当好信息员;了解村(社区)干部“八小时之外”,社交圈朋友圈情况并及时向上反馈,当好监督员,把监督工作做到最基层、深入到最后一公里。

(二)建立“一单一图一环”机制,着力解决“怎么监督”的问题

坚持监督跟着权力走、顺着流程转,建立“一单一图一环”机制,做到清单之外无权力、权力运行有流程、权力监督成闭环,为小微权力运行立规矩、设边界,推进明权清单化、用权规范化、监权透明化。

“一单”即因地制宜制定权力清单。基于权力规制、保护民利原则和厘清权力与权利边界需要,借鉴浙江宁海村级小微权力清单36条做法,落实镇(街道)党(工)委主体责任,紧紧围绕村(社区)腐败问题易发多发的薄弱环节、农村集体“三资”管理中的漏洞以及对村巡察发现的突出问题等,对照各地通报的腐败案件,深入查找遗漏的权力,科学把握村(社区)差异,制定村(社区)小微权力共性清单和个性清单,共性清单原则上由镇(街道)统筹制定,个性清单结合村(社区)实际制定,并建立动态调整、实时更新机制,做到小微权力进清单、清单之外无权力。

“一图”即依据清单绘制流程图表。村(社区)根据每项清单绘制流程图,明确每项小微权力行使的法律依据、运行范围、执行主体、程序步骤,明确每项权力行使的法规依据、运行范围、执行主体、程序步骤,与权力清单一并公开公示,限制压缩“权力寻租”空间,使小微权力运行“按图索骥”成为现实。小微权力运行流程图不仅给小微权力戴上“紧箍咒”,最大限度避免“暗箱操作”,也能有效保护干部。

“一环”即紧盯流程构建监督闭环。权力无论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。权力监督应注重全过程,不能缺位,更不能有盲区和死角。对照小微权力流程图表,紧盯关键人、关键处、关键事、关键时,明确监督力量、监督对象、监督时间、监督要求,形成监督流程,作为“一人一委一网”监督体系履责清单,同时依托政务外网和互联网,积极构建信息化监督平台,设计、固化、优化监督流程,跟进监督、精准监督、全程监督,形成完整的监督闭环,对监督不到位、不落实的严肃追责。

(二)聚焦“一战略三攻坚”大局,着力解决“监督什么”的问题

村(社区)监督工作应当紧紧围绕党中央和省委、市委的决策部署,督促被监督对象公正用权、依法用权、廉洁用权,力戒形式主义、官僚主义,切实提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

聚焦实施乡村振兴战略开展监督。围绕2022年苏州市率先基本实现农业农村现代化的目标任务,发挥“一人一委一网”身在一线的优势,重点关注和推动解决基层民生大事、关键小事,深入推进农村党风廉政建设,助力都市生态农业建设,打造美丽宜居乡村,持续改善农民生活,确保农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。针对苏州农村集体“三资”体量大的实际,苏州市纪委监委自2017年起就稳步推进农村集体“三资”监管工作,探索形成了以清产核资为基础,以村级财务“第三方代理”、集体资产资源“线上交易”、村级资金“非现金结算”、村务公开“e阳光行动”和“政经分开”改革试点等五项工作为重点,以信息化监管平台为载体的“三资”监管机制,极大压缩了农村资金使用、资产管理、资源开发过程中的权力任性行使空间,村“两委”特别是村书记的权力行使得到有力规范和监管。2019年,全市农村集体“三资”领域信访举报、案件查处案件同比分别下降25.5%、8.9%。

聚焦打好“三大攻坚战”开展监督。对标“强富美高”,“一人一委一网”围绕打好“三大攻坚战”加强政策宣传,落实廉勤信息收集上报,监督推动问题整改。精准脱贫方面,聚焦低收入群体帮扶救助和集体经济相对薄弱村达标转化,用好“阳光惠农”监管系统,确保责任、政策、帮扶、监管“四个不摘”落实落细;污染防治方面,紧盯源头防控,推动人居环境整治,助力“散乱污”企业整治,落实生活垃圾分类工作;防范化解重大风险方面,强化底线思维,夯实村(社区)稳定、安全、廉政、生态基础。

聚焦构建基层治理新格局开展监督。贯彻以人民为中心的发展理念,“一人一委一网”统筹疫情防控和经济社会发展工作,助力做好“六稳”工作、落实“六保”任务,督促落实村级重大事项决策“四议两公开”,通过实地走访、面对面座谈交流等方式,协助基层党组织解决突出问题,及时回应群众关切,深入整治民生领域的“微腐败”、放纵包庇黑恶势力的“保护伞”、妨碍惠民政策落实的“绊脚石”。

三、经验启示

近年来,苏州市纪委监委聚焦村(社区)小微权力运行过程中的矛盾和题,建立以“一人一委一网”体系和“一单一图一环”机制为核心的村(社区)小微权力立体监督网,强化对权力运行的制约和监督,充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用,助力构建基层社会治理新格局,有五个方面的经验启示。

——构建村(社区)监督体系,强化小微权力监督,必须用好“一人”这个重要力量

村(社区)纪委书记、纪检委员是党内监督的最前沿哨兵,是协助村(社区)党组织特别是村(社区)书记落实全面从严治党要求的“主力”,也是整合村(社区)其他监督方式的“组织者”。推动镇(街道)党委、纪委要全力支持村(社区)纪委书记、纪检委员充分履职,定期到村(社区)检查指导,帮助其打消顾虑、主动作为。督促村(社区)党组织以党员、群众大会等形式明确纪委书记、纪检委员职责职能,并将职责权力清单进行公示,为村(社区)纪委书记、纪检委员履职尽责营造良好环境。

——构建村(社区)监督体系,强化小微权力监督,必须紧扣群众满意这个重要指标。村(社区)小微权力运行的好坏直接关系民生状况的优劣,直接影响群众的“三感”。目前,苏州市已实现农村低保与城市低保并轨,对低收入人口进行兜底保障,无建档立卡低收入人口。纪检监察机关加强对民生领域的监督检查,主要以改善人居环境为目标,解决好群众反映强烈的突出问题。

——构建村(社区)监督体系,强化小微权力监督,必须强化制度执行这个重要环节。制度的生命力在于执行,要强化制度执行力,加强制度执行的监督。用制度规范小微权力运行,既要注重抓制度的制定完善,制定“一人一委一网”体系和“一单一图一环”机制;更要注重抓制度的执行,让执行制度成为思想自觉和行动自觉,使制度真正转化为实实在在的成效。苏州市纪委监委创新开展制度执行力评估检查,从制度立项、执行情况、实际效果等方面开展监督检查,形成从制度制定、执行落实到跟踪问责的闭合链条。

——构建村(社区)监督体系,强化小微权力监督,必须用好信息化这个重要手段。苏州市纪委监委将监督信息化延伸到镇(街道)、村(社区),建设基层廉勤监督平台,使基层权力在阳光下运行,民生项目在网络中监管,群众诉求在平台上解决,监督力量在系统中融合。针对群众以往不知道村(社区)有哪些权力、有了问题该怎么反映等问题,在县域范围内推出统一的二维码,群众坐在家中就能查看村(社区)各类公开事项,畅通群众反映问题的便捷渠道,让群众诉求“一键直达”,实现问题诉求“码上办”。村(社区)纪委书记、纪检委员对村(居)务监督委员会和廉勤监督队伍反馈到村(社区)的问题整改情况,及时通过监督平台进行“再监督”,真正把问题在基层进行有效化解,实现权力运行“码上督”。

——构建村(社区)监督体系,强化小微权力监督,必须用好容错纠错这个重要机制。构建小微权力监督网是为了规范村(社区)干部依法履职,但不能为此束缚住村(社区)干部干事创业的手脚。坚持严管与厚爱相结合,旗帜鲜明地对村(社区)干部在改革创新中出现的失误错误合理容错,及时为受到不实举报的干部澄清正名、消除顾虑,激励村(社区)干部提振精气神、锤炼硬作风,助推村(社区)党组织再创一个激情燃烧、干事创业的火红年代。(江苏省苏州市纪委监委)

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