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古代“中央巡视员”治贪也“整风”

2017-08-05 09:09  |   浙江法制报 李晓巧



“巡视组”是当今热门名词,中央每开展一轮巡视工作,都有一批省部级高官落马。事实上,在中国古代,中央政府也会派遣监察官员巡视全国,防范、检查官员腐败。一般来说,我国古代“巡查制度”分为常设和临时简派两种形式。

位高权重、职宽责严的巡按御史

汉武帝时,全国分为十三个监察区,每个区设置一名刺史巡行监察,代表中央监督地方,权力很大,属于常设巡查机构。这种巡查制度,为历代沿用借鉴,如魏晋、隋唐时期有“监察御史”,宋朝有“监司”,元朝有“按察使”“廉访使”,及至明代,巡查制度已相当完备。

据朱绍侯主编的《中国古代史》记载,明洪武初年的监察机关称御史台,洪武十五年(1382年)改称都察院,都察院下设十三道监察御史,纠察内外官员。监察御史在都察院供职时,称为内差或常差。若奉命出巡盐务的御史,就称为巡盐御史;若奉命出巡漕运的御史,则称为巡漕御史;若奉命巡按地方的御史,即称为巡按御史。奉命外出担任巡按御史,是监察御史最常见的工作,称为外差或特差,实为中央政府派遣的“巡视员”。

明代的巡按御史被派往一个地方,通常期限都是一年,在这期间,“中央巡视员”必须前往他辖区的各地巡视,调查和核对犯人的审讯案卷,视察辖区各地方政府的所有部门,同时观察民情,自由地询问官员与百姓,接受民众的申诉和请求,查阅政府的案卷,在认为必要时,直接向地方当局提出建议、规劝或者推荐一些他认可的官员担任什么职位等,这是在辖区内的职权。对上,作为中央派遣来的“巡视员”,他有权直接向皇帝汇报工作,并提出政策建议或者批评,或者直接弹劾某位官员等。

以上只是“中央巡视员”的巡视监察、汇报建议权,而明代的巡按御史还有处置地方事务的实权。在一些次要的地方政府事务中,奉命进行巡视的巡按御史可以直接指示地方官员进行或者修改、停止某项活动,而且,他还有权直接对低级官吏进行体罚,不需要得到地方封疆大吏的批准,或许,这是因为古代交通、通信工具落后,皇帝才赋予在外巡视的巡按御史临时决断的“特权”吧。

在《明史》中明确记载,当时的巡按御史的职权是“代天子巡狩”,足见其位高;“举劾尤专,大事奏裁,小事立断”,足见其权重;“凡政事得失,军民利病,皆得直言无避”,足见其职宽;“凡御史犯罪,加三等,有赃从重论”,又足见其责严。

据《明史·成祖本纪》载,永乐元年(1403年)二月,中央政府“遣御史分巡天下,为定制”,明代的巡按御史制度正式确立。当时,全国巡按御史的常规配备标准为:“北直隶二人,南直隶三人,宣大一人,辽东一人,甘肃一人,十三省各一人。”

清朝承袭明代制度,都察院下设十五道监察御史,顺治年间基本沿用明朝的巡按御史制度,雍正年间还曾置巡察各省御史,之后就不再常设巡按御史了,遇事由皇帝临时差遣,民间常称之为“钦差”。

发展民生、整饬风俗的“巡视组”

汉平帝元始五年(公元5年),朝廷派遣太仆王恽等领八路人马“分行天下,览观风俗”。这个“巡视组”虽名为“览观风俗”,但规格极高,由皇帝亲宠的部长级高官领队,并带着皇帝赐予的“节”,代表皇室巡视天下,浩浩荡荡,其实是皇帝派出的巡视全国的监督人马,而“览观风俗”只是其工作内容之一。

唐朝初年也常临时简派官员巡视天下,观风察俗,称为“观风使”“观察处置使”。《新唐书》记载,贞观初年“遣大使十三人巡省天下诸州,水旱则遣使,有巡察、安抚、存抚之名”。很显然,这是临时简派去处理自然灾害的“巡视组”。

史上声势最大的临时简派巡视当在明初。《明史讲义》载,洪武二十年(1387年)“命国子生武淳等分行天下州县”。明朝初年,百废待举,明太祖交给这次巡视的任务是核定全国田土面积。这此大范围巡视为大明帝国创设和确定了“鱼鳞图册”制度,编定了“田土之最要底册”,使帝国的税赋有了依据,成为明清两代最重要的农业制度。著名史学家孟森极为称赏朱元璋这次派遣“巡视组”的举措,盛赞“魄力之伟大无过于此”。

或许是明太祖对七年前派国子生核定全国田土面积的工作很满意,洪武二十七年(1394年)八月,明朝中央政府又派遣国子监生“分行天下,督修水利”。这次“巡视组”出发之前,皇帝下发的“最高指示”说:“今遣尔等分行郡县,毋妄兴工役,毋掊克吾民。”朝廷还根据道路远近给巡视组成员发了“道里费”——即出差补贴。这次派遣的巡视组一改之前地方水利荒废的格局,督促各地“开塘堰四万九百八十七处,河四千一百六十二处,陂渠堤岸五千四十八处。”极大地改善了帝国的水利建设情况,促进了明朝初年农业的发展,“水利既兴,田畴日辟,一时称富庶焉。”此中,朝廷派遣的巡视组功不可没,受到了地方百姓的热烈欢迎。

清朝初年,为整饬地方风俗进行精神文明建设,在一些地区设置了“观风整俗使”,由中央政府临时派遣专人担任。《清史稿·世宗本纪》载,雍正四年(1726年)“冬十月甲子,设浙江观风整俗使”,雍正七年(1729年)“十二月戊申,设广东观风整俗使”。湖南也设置过观风整俗使。

惩治腐败是“巡视组”的中心工作

《资治通鉴》卷二十载,公元前117年,汉武帝遣“博士褚大、徐偃等六人分巡郡国”。这个“巡视组”分六路人马在全国各地巡视,干什么呢?中心任务很明确,他们要“举兼并之徒及守、相、为吏有罪者”,检举揭发各级官员和地方豪强的违法犯罪者,这个“巡视组”对汉武帝时的吏治充分发挥了正能量。

在惩治腐败方面,古代的中央巡视官员,小事可以自行决断,大事则上奏朝廷裁决,甚至可以“风闻奏事”。若有官员腐败传闻,也可以立即先行上奏。所以能起到“地动山摇、震慑州县”的效果,对各地吏治的影响甚大。

在《资治通鉴》卷一百四十五记载:公元503年,北魏都城南迁洛阳后,原来的北方属地“百姓困弊”,北魏皇帝派遣尚书左仆射(相当于副总理级别)源怀“使持节巡行北边六镇、恒燕朔三州”,代表皇帝巡视北方国土。因为当时传达信息困难,皇帝授权他可以不汇报先行处理事情、赏罚官员。这次北方巡视,源怀不仅赈恤贫困百姓,考察监督地方官吏,他还大义灭亲、不畏豪强,打了好几只严重违法、民怨沸腾的“大老虎”,其中有当朝皇后的伯父,以及源怀的亲家,还有他的世交好友等,都是地方的镇守大将兼封疆大吏。

更有看点的是,这个中央巡视大员敢说真话,一针见血地指出了北边地方官员设置过多的弊端,向皇帝建议减少行政官员、缩小地方政府规模,他说:“边镇事少而置官猥多,沃野一镇自将以下八百余人,请一切五分损二(减少40%的公务员)。”北魏皇帝采纳了他的“小政府”建议。百姓对他这个刚正不阿、勇于任事、关心民瘼的“中央巡视员”极为称赞,他在朝中获得了极高的声望。

在《明史》的记载中,巡按御史的督察范围相当冗杂,从监督吏治到举荐贤才,从审录囚罪到断理冤狱,从督查仓库税粮到户口赋役,从督修农田水利到其他公共设施,从检查学校教育到抚恤孤老,从旌表孝义到赈济灾荒,从除恶扬善到正风俗振纲纪,样样都管。但是,纠劾地方文武百官,惩治腐败和犯罪,才是作为中央直接派遣的巡按御史的中心工作。

宣德五年(1430年),明宣宗遣章杲、陈汭巡按福建、广东。明宣宗谕之曰:“御史出巡,先须考察官吏,官吏守法然后百姓受福。”并严厉告诫说,凡违法乱纪者,务必惩治,若因私废公,“容恶长奸,使百姓受害,则尔罪均”,意思是巡按御史的责任重大,不认真执行任务,为民除害,也要处罚。

历史上著名的明代大清官海瑞,就曾率“中央巡视组”监察南京周边的应天十府,所到之处,官员都收敛言行,不敢奢靡腐败,甚至有地方要员一听海瑞到来,便提前免去一些贪官污吏,以免被追究、牵累。

(原标题《中国古代也有“中央巡视员”》,原作者 李晓巧。编辑 李攀)

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